Экспертиза по 44-ФЗ: как проводится внешняя и внутренняя экспертиза товаров, работ и услуг

Федеральный закон № 44 обязывает заказчика проводить экспертизу всегда и по всем контрактам. При этом проверяются результаты исполнения обязательств на соответствие условиям госконтракта. Это может быть, как внутренняя (собственными силами заказчика), так и внешняя проверка (с привлечением сторонних экспертов и проверяющих организаций). О порядке их проведения, оформления, ответственности должностных лиц и некоторых других моментах поговорим подробно в статье.

Экспертиза по 44-ФЗ: как часто, и по каким контрактам проводится?

44-ФЗ предполагает проведение экспертизы абсолютно во всех случаях, по всем контрактам, включая контракты, заключенные по п.4 ч.1 ст.93 этого Федерального закона. На проведение экспертизы никак не влияют предмет, стоимость и основания для заключения контракта.

Экспертизу необходимо проводить даже тогда, когда провести ее на практике не представляется возможным. Например, при заключении контракта, предметом которого является приобретение электроэнергии, заказчик обязан подтвердить, что поставляемая энергетической компанией электроэнергия соответствует всем условиям заключённого договора. Еще один пример: поставка ГСМ. Здесь также нет никаких оснований, чтобы экспертизу не провести. Следовательно, перед подписанием акта сдачи-приемки заказчик должен удостовериться в том, что приобретаемые им горюче-смазочные материалы на 100% соответствует условиям договора.

Очевидно, что экспертиза для таких контрактов – сложная и проблематичная процедура. Преимуществом для заказчиков является то, что 44-ФЗ не дает четких инструкций по ее проведению. Поэтому в некоторых случаях проверка будет формальной, только на бумаге.

44-ФЗ делает экспертизу неотъемлемой частью приемки ТРУ (п.1 ч.1 ст.94). Таким образом, она должна проводиться каждый раз перед подписанием заказчиком документа о приемке. Так, например, если договором предполагается ежемесячная приемка, то проверка на соответствие должна осуществляться ежемесячно в отношении той части продукции, которая принимается. Если предполагается ежедневная приемка — экспертиза должна проводиться ежедневно перед каждой приемкой.

Нарушением будет считаться, если заказчик проведет проверку продукции после того, как контракт перестанет действовать, т.е. «задним числом». Экспертиза должна проводиться до приемки.

Как оформляется проведение экспертизы?

Оформление экспертизы, которую заказчик проводит собственными силами, не предусматривает выполнение каких-либо специальных требований, об этом ничего не говорится в 44-ФЗ. Также требований нет к составлению документов по итогу проверки.

Однако часто на практике заказчику нужно подтвердить факт проведения экспертизы до приемки ТРУ. Просто подписание заказчиком документа о приемке недостаточно.

Факт проведения экспертизы доказывается несколькими способами. Например, проставление визы согласования на документе о приемке лицом, уполномоченным заказчиком на проведение экспертизы. Второй путь – подготовка отдельного документа (например, экспертного заключения) таким лицом.

Заказчик может поручить проведение проверки приемочной комиссии, если такая сформирована. В последнем случае в положении о такой комиссии нужно отметить, что она вправе не только осуществлять приемку, но и проводить экспертизу. При этом доказывать проведение экспертизы будет непосредственно приемка продукции, т.е. подписание документа о приемке. Есть и иные способы и варианты подтверждения проведения проверки собственными силами.

Если к экспертизе привлекаются внешние эксперты, экспертные организации, то результатом ее проведения является экспертное заключение (ч.5 ст.94 44-ФЗ).

Содержание и порядок оформления экспертного заключения заранее прописываются в договоре между заказчиком и внешним экспертом, экспертной организацией.

Кто уполномочен проводить экспертизу?

Проверка собственными силами заказчика

Итак, проверка ТРУ может быть 2-х видов: внутренняя (силами заказчика) и внешняя (с привлечением специалистов и соответствующих организаций). Выбор одного из этих вариантов регулируется ч.3 ст.94 44-ФЗ.

Внутренняя проверка (своими силами) значительно сокращает расходы заказчика на вызове специалиста, позволяет быстро принять ТРУ и быть уверенным в качественном выполнении работ поставщиком.

Если заказчик при проверке предмета контракта обходится своими силами, то ее проводить может любое лицо. Почти всегда – это штатный специалист или работники заказчика.

Есть много писем Минэкономразвития РФ, которые разъясняют порядок проведения внутренней экспертизы.

«Внутренняя экспертиза» может проводиться членами приемочной комиссии, работниками контрактной службы или членами комиссии по проведению закупок, если такая обязанность на них возложена заказчиком. В этом случае экспертиза будет  коллегиальной, т.к. 44-ФЗ ничего не говорит о том, что проверка должна проводиться кем-то единолично. 

В отличие от членов комиссии по осуществлению закупок, контрактных управляющих, работников контрактной службы 44-ФЗ не предъявляет никаких требований к лицам, проводящим проверки от имени заказчика. Квалификация этих лиц может не относиться к сфере закупок. Об этом говорит много писем Минэкономразвития РФ, которые разъясняют порядок их проведения. Например, в письме от 11.04.2014 г. № Д28и-477 говорится, что заказчик не обязан иметь в штате сотрудников по конкретным направлениям. Однако эти лица все равно остаются ответственными, если в ходе ненадлежащим образом проведенной экспертизы заказчиком будет принят товар, не отвечающий условиям контракта.

Как оформляются результаты внутренней проверки и приемки?

На этот счет в 44-ФЗ нет никаких требований. Однако в письме Минэкономразвития от 30.09.2014 г. № Д28И-1889 говорится, что требования ч.10 ст.94 44-ФЗ (необходимость приложить к отчету заключение о результатах проверки) не распространяются на случаи, когда экспертиза проводится силами заказчика без специалистов со стороны.

Данные «своей» проверки можно сформировать отдельно (например, подготовить заключение по итогам проведенной оценки), так и путем внесения данных об экспертизе в документ о приемке (например, в товарную накладную, либо акт сдачи-приемки).

Документ о приемке должен содержать сведения о том, как осуществлялась проверка — с привлечением сторонних проверяющих или своими силами, также указать результаты оценки. Каждый член комиссии обязательно должен подписать документ. Подпись утверждает руководитель. При внутренней экспертизе документ подписывает руководитель или уполномоченное лицо (ч.7 ст.94 44-ФЗ).

После экспертизы заказчик принимает решение: удовлетворяет ли контракт всем требованиям. Если его все устраивает, то он подписывает акт приемки ТРУ.

В акте приемки товара должна быть следующая информация:

• наименование всех ТРУ и их цена;
• заключение комиссии, оформленное на основании оценки ТРУ;
• при несоответствии – указываются сведения по всем недочетам;
• подпись уполномоченного представителя комиссии;
• документы и выводы проверки;
• если исполнитель отказывается подписать акт о приемке, то заказчик вправе принять ТРУ в одностороннем порядке.

По итогам проверки специалисты готовят заключение.  Согласно ч.5 ст.94 оно должно быть   объективным, обоснованным и законным. В заключении должна быть подпись  проверяющего или руководителем экспертной организации.

Порядок проведения проверки собственными силами

Такую проверку можно разделить на этапы:

1. Оформление приказа о формировании экспертной комиссии из числа работников (их должно быть не менее 5 человек).  Указание в договоре существенных условий: реквизиты, сроки и этапность.
2. Оценка результатов выполнения работ комиссией в сроки, указанные в контракте.
3. Подготовка комиссией документа о приемке работ. Например, акт приема-передачи, либо заключение по результатам работы комиссии. В нем перечисляются все выполненные обязательства, сроки исполнения поставщиком своих обязательств, наличие претензий у кого-либо из сторон.
4. При выявлении недочетов и несоответствий заказчик должен отказать в приемке до их устранения исполнителем.
5. После подведения итогов оценки ТРУ заказчик составляет соответствующий отчет с информацией о некачественном выполнении работ.
6. Отчет об исполнении обязательств направляется в ЕИС с приложением документа, оформленного по результатам работы экспертной комиссии.

Проверка с привлечением специалистов и организаций

При проведении «внешней экспертизы» 44-ФЗ установил требования к внешним экспертам (ст.41).

Также согласно ч.2 ст.41 44-ФЗ не все лица могут быть допущены к проведению экспертизы. Если среди экспертов оказались люди, которые не вправе проводить проверку, заказчик обязан заменить такого специалиста или организацию (ч.4 ст.41 44-ФЗ). Чтобы избежать недоразумений, можно включить в документацию о закупке следующее положение: эксперт подтверждает, что не относится к лицам, которые не могут проводить экспертизу и несет ответственность за предоставление недостоверной информации. Это позволит заказчику в случае выявления нарушений расторгнуть договор со специалистом и провести новую закупку.

Допускается устанавливать к проверяющим следующие требования, хотя об этом не говорится в 44-ФЗ, например:

• образование;
• стаж в данной области;
• опыт;
• знание законов в сфере промышленной безопасности.

Привлечение внешних экспертов можно оформить различными видами документов:

• договор;
• чтобы избежать недоразумений с исполнителем, можно издать приказ или регламент с этапами приемки;
• приказ или распоряжение о назначении ответственного за приемку;
• уведомление о допустимости участия эксперта для того, чтобы уведомить поставщика о привлечении внешних экспертов;
• экспертное заключение, в результате чего заказчик либо принимает продукцию, либо отказывает в приемке.

Важно, что внешним экспертом, экспертной организацией может быть физлицо или ИП, юрлицо. С ними заказчик заключает договор на проведение проверки.

Такой договор предусматривает соблюдение 2-х требований:

1) быть возмездным;
2) быть заключенным на основании 44-ФЗ (не 223-ФЗ).

44-ФЗ не регулирует безвозмездные сделки и соглашения, поэтому заключенный контракт должен быть возмездным. Это объясняет первое требование. Второе — прямо предусмотрено ч.3 ст.94 44-ФЗ.

К слову, контракт с внешним экспертом, экспертной организацией может быть заключен, например, по п.4 ч.1 ст.93 44-ФЗ при условии соблюдения иных ограничений, установленных для данной процедуры.

В каких случаях обязательно проведение «внешней экспертизы»?

В ч.3 ст.94 44-ФЗ используется союз «или». То есть, если заказчиком не проводится внутренняя экспертиза, должна проводиться экспертиза внешняя. И, наоборот, при проведении внешней экспертизы внутренняя экспертиза не проводится.

Однако в отдельных случаях 44-ФЗ обязывает проведение только внешней экспертизы. Согласно ч.4.1 ст.94 Правительство РФ вправе определять случаи обязательного проведения экспертами, экспертными организациями экспертизы ТРУ по контракту.

Содержание контракта на экспертные услуги

В 44-ФЗ нет рекомендаций и инструкций по порядку заключения контракта с экспертом, экспертной организацией. Такой документ должен оформляться по результатам определения поставщика в общем порядке.

Контракт может содержать:

1. Обязательные условия;
2. Функции и полномочия проверяющего, экспертной организации, предмет оценки;
3. Условие о праве эксперта, экспертной организации запрашивать у заказчика, поставщика дополнительные материалы, касающиеся предмета проверки (ч.6 ст.41 44-ФЗ);
4. Вид и размер ответственности эксперта, экспертной организации, в том числе за предоставление ложных результатов, недостоверного или заведомо ложного заключения, невыполнение экспертом требования об уведомлении заказчика о наличии оснований для отстранения от проведения экспертизы (ч.7 ст.41 44-ФЗ);
5. Срок проведения проверки (не должен быть больше срока поставки по контракту);
6. Ответственность сторон;
7. Утвержденные формы документов: рекламации, акты приемки-передачи и т.д.;
8. Рекомендуемые случаи привлечения внешних экспертов. Например, когда необходимо провести экспертизу крупномасштабных проектов и специалисты заказчика не могут без задержки сроков и с надлежащим качеством выполнить приемку. Либо при необходимости осуществить приемку объектов интеллектуальной собственности, при отсутствии собственных компетентных специалистов.

Что проверяется при приемке?

Первое, на что обращают внимание специалисты при проверке, это ненадлежащее качество и объем ТРУ. Приемка бывает:

• сплошная — проверяется вся продукция;
• выборочная — проверяется определенная часть товара с распространением результатов проверки на всю партию, если это предусмотрено техрегламентами, ГОСТами, ТУ, особыми условиями поставки или договором.

Одновременно с проверкой качества продукции проводится проверка комплектности, маркировки, соответствия тары и упаковки требованиям техрегламентов, ГОСТов, ТУ, образцам.

Затем следует проверить подлинность всех необходимых для проведения экспертизы бумаг, полученных от исполнителя: счета, накладные, акты приемки, спецификации и др. Вся документация должна относиться к предмету контракта, этот момент также проверяется. Если для специалиста проблематично установить данное обстоятельство или у него возникают сомнения, то в своем заключении он должен сделать отметку и указать причины.

Если какие-то бумаги отсутствуют, то эксперт сообщает этот факт руководителю, который принимает решение о последующей проверке.

Некоторая продукция может быть полностью оценена только после ее потребления  или окончательного исполнения (бензин, пищевая продукция, перчатки, реактивы, ремонт техники и др.). В таком случае проверяющий вправе оценивать качество, ориентируясь на мнение и жалобы непосредственных потребителей продукции.

Заказчик подписывает документ о приемке, если предмет контракта соответствует всем условиям. Чаще всего, это товарная накладная или акт выполненных работ, оказанных услуг. Оформлять иные документы о соответствии ТРУ всем требованиям 44-ФЗ не требует.

Если в результате приемки установлены какие-либо недочеты или несоответствия, то составляется протокол разногласий, акт расхождений, или иной документ в свободной форме.

Когда и как заказчик может отказать в приемке?

Если в ходе оценки продукции заказчик выявит несоответствия или недочеты, то он должен подготовить обоснованный отказ от приемки. Такой документ отправляется поставщику.

Отказ готовится в свободной форме, т.к. в законодательстве нет никаких рекомендаций на этот счет. В нем перечисляются все выявленные недостатки по количеству, комплектности, объему, качеству или безопасности, не соответствующие требованиям договора (ч.3 и 7 ст.94 44-ФЗ).

Рекомендую указать следующие сведения:

• заключение приемочной комиссии с учетом выводов эксперта;
• подписи членов приемочной комиссии.

Также нужно указать требование о поставке продукции, соответствующей условиям контракта, и сроки, в которые нужно предоставить товар.  Все бумаги нужно готовить в сроки, установленные законодательством или договором для принятия товара.

Заказчик вправе отказаться от исполнения обязательств в одностороннем режиме, если поставщик не выполняет его требования. Возможность одностороннего отказа должна быть заранее указана в контракте (ч.9 ст.95 44-ФЗ).

Решение об одностороннем отказе заказчик в течение 3-х рабочих дней обязан направить в ЕИС. Затем в течение 3-х дней заказчик должен уведомить исполнителя о своем намерении. Свое решение заказчик может направить любым из способов, лишь бы было какое-то подтверждение (уведомление, корешок): по почте заказным письмом с уведомлением о вручении, телеграммой, по факсу, на электронную почту, иными способами связи и доставки.

Решение заказчика приобретает силу и контракт считается аннулированным после того, как пройдет 10 дней с даты уведомления исполнителя (ч.13 ст.95 44-ФЗ). Но, если поставщик исправит все недочеты в течение 10-ти дней, то заказчик обязан отменить свое решение о расторжении обязательств. Это правило применяется в случае однократного нарушения поставщиком условий договора.

Где размещаются результаты проведенной экспертизы?

Результаты «внутренней» и «внешней» экспертизы не публикуются в ЕИС. Не размещаются они и в реестре контрактов. Поэтому результаты проверок, как и иные документы о закупке, хранятся у заказчика и должны быть предоставлены по требованию контролирующих ведомств.

Ответственность экспертов

Очень часто возникает вопрос, какая ответственность предусмотрена для экспертов, экспертных организаций? Для «внешних экспертов» ответственность определяет законодательство. От административной (ст.7.32.6 КоАП РФ) до уголовной (ст.200.6 УК РФ).

Эти статьи не действуют на «внутренних экспертов», т.к. в понятийном аппарате 44-ФЗ они не являются экспертами, экспертными организациями. «Внутренние эксперты» —  это специалисты из штата заказчика и осуществляют действия от его лица. К ним применяются разные меры законодательства в зависимости от тяжести наступивших последствий в результате ненадлежащим образом проведенной ими проверки.

Должностным лицам грозят штрафы в соответствии с ч.8-10 ст.32 КоАП РФ:

8. Нарушение действующего законодательства РФ о проведении экспертизы поставленной продукции или отдельных этапов исполнения обязательств в случае, если к такой экспертизе заказчик обязан привлечь специалистов, проверяющие организации — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 20 тыс. руб.
9. Неподготовка необходимой документации по приемке ТРУ или отдельных этапов поставки ТРУ, либо ненаправление обоснованного отказа от подписания таких документов в случае отказа от их подписания — предусмотрен административный штраф на должностных лиц в размере 20 тыс. руб.
10. Приемка ТРУ или отдельного этапа работ в случае несоответствия этих ТРУ условиям контракта, если выявленный недостаток не ликвидирован поставщиком и привел к дополнительным расходам из бюджета РФ или уменьшению количества поставляемых ТРУ — предусмотрен административный штраф на должностных лиц в размере 20 – 50 тыс. руб.

Срок давности привлечения к административной ответственности по этим пунктам — 1 год со дня совершения административного правонарушения.